Ю.П. Синельщиков: Конституционный Суд необходимо реформировать!

- Поводом для моего выступления послужило определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2018 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений Федерального закона от 3 октября 2018 года №350-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий». Конституционный Суд отказал 98 депутатам фракции КПРФ, ЛДПР и СР в принятии обращения к рассмотрению в связи с тем, что разрешение вопроса, поставленного в обращении, якобы, не подведомственно Конституционному Суду, а само обращение не является допустимым. При этом он отметил, что органы власти несут политическую ответственность перед народом, в интересах которого и должны приниматься решения, даже не встречающие поддержки значительной части граждан.

Однако свое выступление я хочу посвятить не антигуманной реформе, а отсутствию достойного уважения Конституционного Суда к Федеральному Собранию РФ, законам, да и к самой Конституции.

Конституционный Суд применительно к указанному обращению депутатов счел для себя допустимым не назначать дело к слушанию в заседании, в котором должны были принять участие депутаты, представители Президента РФ, Правительства, Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, Уполномоченного по правам человека в РФ, эксперты, свидетели и др. Решение принято кулуарно – без участия СМИ. Это при том, что обращение подписали 98 депутатов, представляющих в Госдуме интересы десяти миллионов избирателей. Среди подписавших 32 кандидата и доктора наук, причем 5 из них в сфере юриспруденции (а всего в числе авторов 23 юриста). Документ подписан руководителями трех фракций (Г.А. Зюганов, В.В. Жириновский, С.М. Миронов). 16 судей Конституционного Суда не сочли возможным потратить один рабочий день на проведение заседания, в котором, как мы полагали, в отличие от предыдущих думских и иных заседаний, посвященных пенсионной реформе, предполагалось рассмотреть не социальные, экономические и политические аспекты реформы, а её правовые стороны. Ранее они должным образом не обсуждались.

При этом хотелось бы обратить внимание на то, что в своей публикации от 9 октября 2018 года в «Российской газете» Председатель Конституционного Суда Валерий Зорькин заявлял о том, что «…мы еще далеки от реализации положений статьи 7 Конституции РФ, которая гласит: "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Конституционный Суд РФ видит свой вклад в решение этой общей проблемы в последовательной защите социально-экономических прав граждан, и особенно тех слоев населения, которые оказались отрезаны от процессов приватизации бывшей советской общенародной собственности. Соответствующие правовые позиции Конституционного Суда имеют важное значение для формирования отечественной доктрины социальных прав. В связи с этим хочу в очередной раз подчеркнуть, что под защитой таких прав Конституционный Суд понимает … реализацию положений статей 1 и 7 нашей Конституции о России как правовом, демократическом и социальном государстве, закрепляющих конституционные ориентиры социальной политики государства. Поэтому Конституционный Суд РФ стремится к созданию таких компенсационных механизмов, которые могут обеспечивать наиболее слабым членам общества равенство …возможностей в реализации ими своих основных прав и свобод... Последние законодательные решения по пенсионной реформе объективно затрагивают очень широкий спектр социально-экономических прав малоимущих слоев населения страны и, как показывают данные социологии, остро воспринимаются как несправедливые» (См. Валерий Зорькин. Буква и дух Конституции - о тревожных призывах к кардинальным конституционным реформам. «Российская газета» - Федеральный выпуск № 226(7689)).

При такой позиции Председателя суда мы были уверены, что наше обращение будет рассмотрено самым тщательным образом, однако, увы, не состоялось даже формального разбирательства дела.

Несомненно, что Конституционный Суд уклонился от вынесения итогового постановления, преследуя цель избежать публичного обсуждения всех правовых вопросов. Для обоснования своей позиции суд указал дословно следующее: «изучение материалов, в том числе представленных государственными органами и научными организациями по запросам Конституционного Суда РФ, свидетельствует о том, что принятие решения о пенсионном возрасте основывалось на экспертно-аналитической проработке данного вопроса».

Депутаты-авторы запроса вправе спросить: «Что это за материалы, и в каких научных организациях и государственных органах они запрашивались?» Если были запросы Конституционного Суда РФ, значит, вопрос изучался? Почему же не приглашены для этого заинтересованные стороны? И где же во всем этом правосудие?». Конституционный Суд в данном случае принял решение именно по существу запроса депутатов, заявив, что никакого умаления прав граждан в связи с увеличением пенсионного возраста он не усматривает.

Впрочем, этот случай отказа в принятии обращения депутатов Госдумы к рассмотрению не единственный. Такое же отказное решение принято 12 марта 2019 года по обращению депутатов трех фракций, где оспаривалась статья 190-1 Жилищного кодекса РФ, касающаяся обязанности государства проводить капитальный ремонт жилого помещения, если он требовался на момент его приватизации.

Такие постановления выносились судом и в предыдущие годы. Причем отказ в принятии обращений к рассмотрению не выдерживал критики даже по формальным соображениям. Так, в определении от 11 октября 2016 года указывалось, что «…на момент решения Конституционным Судом РФ вопроса о возможности принятия данного запроса к рассмотрению лишь 44 депутата Государственной Думы шестого созыва из подписавших запрос сохранили статус депутата и вошли в состав Государственной Думы седьмого созыва».

В определении от 7 июля 2016 г. говорилось о том, что «…конституционность положений федеральных избирательных законов не должна быть поставлена под сомнение без дополнительных на то оснований». Определением от 15 сентября 2016 года Суд отказался рассматривать обращение депутатов, касающееся неправомерности отказа Центризбиркома в регистрации кандидата в депутаты Госдумы С.П. Обухова в связи с непредставлением им справки об отсутствии недвижимого имущества за пределами РФ его несовершеннолетнего ребенка, который достиг совершеннолетия на момент рассмотрения соответствующего комплекта документов Центризбиркомом. Очевидно, что все эти непростые ситуации Конституционному Суду надлежало рассматривать в полноценном процессе.

Всего Конституционный Суд РФ с 1995 г. по сегодняшний день по 41 запросу 1/5 депутатов Госдумы вынес определения об отказе в принятии к рассмотрению.

Отказывая в принятии обращения депутатов к рассмотрению Конституционный Суд имел ввиду, что пенсионный возраст в Конституции не установлен, значит и обсуждать нечего. Однако анализ решений, вынесенных судом по существу обращений, по результатам рассмотрения дел в полноценном заседании показывает, что суд примерно в двух случаях из трех руководствуется не буквой конституционной нормы, а ее духом. При этом суд нередко подменяет законодателя, сам создавая принципиально новые правила, не имея на это никакого права и законного основания.

Широко известен пример толкования Конституции, когда, разрешая вопрос о том, сколько раз Президент может представлять одно и то же лицо на утверждение Государственной Думы в качестве Председателя Правительства, Конституционный Суд сумел прочитать слово "кандидатур" в единственном числе. Хотя, как совершенно верно отметил судья В.И. Олейник в своем особом мнении, это никоим образом нельзя было осуществить "без некоторого насилия над семантикой русской речи". В итоге были установлены новые правила представления Президентом кандидатов на должность Председателя Правительства (См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. "По делу о толковании положений части 4 статьи 11 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447).

Такими же сомнительными являются постановление Конституционного Суда от 2 февраля 1999 г. № 3-П и определение Конституционного Суда от 19 ноября 2009 г. № 1344-О о запрете судам назначать наказание осужденным в виде смертной казни. Смертная казнь должна существовать в России в соответствии с ч.2 статьи 20 Конституции. Она остается в качестве исключительной меры наказания в ряде статей УК РФ. Но Конституционный Суд этого не заметил.

Еще более ярким примером недопустимого законотворчества является изменение статьи 405 УПК РФ постановлением Конституционного Суда от 11 мая 2005 г. № 5-П.

Данная статья до упомянутого постановления предусматривала правило о недопустимости поворота к худшему при пересмотре судебного решения в порядке надзора. В постановлении Конституционного Суда была установлена норма о том, что ухудшение положения осужденного, а также оправданного допускается в течение года по вступлению судебного акта в силу.

Эта норма была изобретена Конституционным Судом без всяких оснований и поэтому требования Конституционного Суда о внесении законодателем изменений в ст. 405 УПК РФ долго не исполнялись. Судебная практика была разношерстной, и лишь Федеральным законом от 14 марта 2009 года № 39-ФЗ УПК был приведен в соответствие с этими сомнительными требованиями Конституционного Суда.

В этой связи хочу обратить внимание на одно из заявлений, которое сделал Валерий Зорькин в мае 2016 года: «Россия не стала до конца правовым демократическим государством, поскольку до сих пор звучат призывы «жить по правде, а не по закону», заявил он (См. https://ria.ru/20160517/1434951796.html, дата обращения: 10.04.2019). Совершенно очевидно, что вышеупомянутые мною примеры – и есть попытки Конституционного Суда принудить нас жить не по закону, а по неким моральным понятиям.

К сожалению, Конституционный Суд РФ не часто становится на защиту политических прав граждан. Обычно он оправдывает их ограничение. «Черный» список таких решений Конституционного Суда сегодня уже достаточно длинен. Ограничение права на объединение: Постановление от 1 февраля 2005 г. № 1-П, Постановление от 16 июля 2007 г. № 11-П. Постановление от 8 апреля 2014 г. № 10-П. Ограничение права собираться мирно: Определение от 2 апреля 2009 г. № № 484-О, Определение от 1 июня 2010 г. № 705-О. Ограничение права выбирать и быть избранным, а также права на референдум: Постановление от 11 июня 2003 г. № 10-П, Постановление от 21 декабря 2005 г. № 13-П, Постановление от 16 июня 2006 г. № 7-П, Постановление от 21 марта 2007 г. №-П, Постановление от 18 мая 2011 № 9-П, Постановление от 15 апреля 2014 г. № 11-П.

Постановление от 15 апреля 2014 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности п.1 ст. 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в связи с запросом Законодательного Собрания Владимирской области» привело к возврату досрочного голосования на выборах. Уже 14 сентября 2014 г. во многих регионах «начальство» воспользовалось представленной возможностью для того, чтобы мобилизовать зависимых от них людей на «правильное» голосование. Ясно, что решение Конституционного Суда открыло дорогу для массового мошенничества на выборах в органы власти, как и предупреждали отдельные судьи КС в своих особых мнениях (См. Денисов С.А. Реальное государственное право современной России. С. 149-150).

Последние пять лет Конституционный Суд и его Председатель ведут активные поиски механизма нейтрализации норм международного права. Результат достигнут. Найден способ нейтрализации действия ч.4 ст. 15 Конституции РФ, которая установила правило о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». После принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. № 27-П «по делу о проверке конституционности положений ст.11 и п.3 и 4 части четвертой ст. 392 ГПК РФ в связи с запросом президиума Ленинградского окружного военного суда» можно отказаться от соблюдения норм международного права, закрепляющих демократические ценности. Сейчас Конституционный Суд сможет доказывать, что эти ценности не соответствуют российской Конституции (См. Денисов С.А. Указ. соч. С.150).

Еще одной особенностью норм, создаваемых в процессе конституционного контроля, является то, что они никому не подконтрольны и неопровергаемы. В том же комментарии к закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» говорится, что решения Суда «не выступают объектами контроля иных органов государственной власти и их должностных лиц, не могут быть преодолены или опрокинуты повторным принятием признанного Судом неконституционным закона или иного нормативного акта». Однако они могут быть достаточно просто пересмотрены самим Конституционным Судом. «Презумпция истинности правовой позиции может быть опровергнута при наличии серьезных сомнений в ее обоснованности. Сам Суд, рассматривая на пленарном заседании другое дело, вправе изменить позицию на ту, которая в большей мере отвечает современному уровню правового регулирования». Но если так, то какая же это правовая норма? (См. Е.А. Лукьянова. Конституция в судебном переплете. Законодательство, № 12, декабрь 2000 г. С.49).

По мнению С.А. Денисова, Конституционный Суд в России был создан не для поддержания конституционного строя в России, а для того, чтобы показать, что Россия является современным европейским государством. Подражательность была очень характерна для России 1990-х гг. Другими словами, главная функция Конституционного Суда РФ, по мнению автора, была и остается имиджевой. Он должен в первую очередь создавать видимость того, что в России осуществляется охрана норм Конституции РФ. С этой функцией Конституционный Суд эффективно справляется. Конституция РФ (ст.125) и ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» (ст.3) закрепляют достаточно широкий набор полномочий Суда. Не все конституционные суды в мире обладают такими полномочиями (См. Денисов С.А. Указ соч. С.143).

Важное значение для развития конституционного мышления граждан имеют особые мнения судей Конституционного Суда РФ. Они нарушают традиции монистического мышления, типичного для административных обществ. Люди начинают понимать, что «начальник» не всегда прав. Часто в особых мнениях мы находим разъяснение действующих норм и принципов конституционного права, а не их извращение, которое содержится в официальном решении Суда. Без этих особых мнений те немногие россияне, которые являются носителями конституционной идеи, чувствовали бы себя одинокими, полными маргиналами и, наверное, в конце концов, отказывались бы от своих конституционных убеждений. Однако, законодатель постарался, чтобы особые мнения судей Конституционного Суда РФ были известны только единицам. Поправки в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 15 декабря 2001 г. № 4-ФКЗ запретили публиковать особые мнения в «Российской газете». Таким образом, федеральный законодатель высказал свое мнение к «диссиденствующим» судьям, полагая, что особое мнение – это скорее зло, чем благо» (См. Денисов С.А. Указ.соч. С.155).

С другой стороны, одно-два особых мнения по делу не мешают вступить решению Суда в законную силу, а только украшают его, указывая на свободу мысли, которая не устранена в Суде.

Среди юристов бытует мнение, что Конституционный Суд принимает свои решения с оглядкой на власть. Соглашаясь с этим, полагаю, что судьи Конституционного Суда помнят октябрь 1993 года, когда Конституционным Судом было принято решение, не удовлетворяющее главу государства Б.Н. Ельцина (См. Заключение Конституционного Суда РФ от 23 марта 1993 г. «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Обращением к гражданам России 20 марта 1993 года». Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993, № 13. Ст. 466. Особое мнение судьи Э.М. Аметистова по данному делу. Известия. 1993, 26 марта. Заключение Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 № 3-2 «О соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина, связанных с его Указом «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 года № 1400 и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года. 21 сентября 1993 года).

Это привело к приостановлению деятельности Суда и угрозе его ликвидации (См. Указ Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1612 О Конституционном Суде РФ).

Одной из форм взаимодействия Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ и элементом системы сдержек и противовесов разделения властей должны являться послания Конституционного Суда Федеральному Собранию РФ (См. Омаров С.М. Основные проблемы реализации послания Конституционного Суда РФ Федеральному Собранию РФ. Право, 2011, №4. С.61). Послание Конституционного Суда предусмотрено статьей 100 Конституции Российской Федерации. В части 3 данной статьи отмечено: «Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств».

До сегодняшнего дня Конституционный Суд Российской Федерации всего лишь один раз направлял свое послание Федеральному Собранию - 5 марта 1993 г. «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации». Конституционный Суд подошел к посланию в значительной степени формально, подготовив рядовой отчет о проделанной работе.

На предложение Председателя Совета Федерации С.М. Миронова 25 июня 2008 г. на встрече с судьями Конституционного Суда в Санкт-Петербурге подготовить послание Конституционного Суда в следующем году Валерий Зорькин отреагировал жестко. Он отметил, что «норма Конституции о послании является дремлющей, резервным орудием. Это не обязаловка, но такая возможность у Конституционного Суда есть» (См. ПРАЙМ-ТАЙМС: Агентство экономической информации. 25 июня 2008 г. (по материалам стенограммы заседания).

В постановлении от 1 апреля 1998 г. № 2333-II «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд с предложением представить Федеральному Собранию послание Конституционного Суда. Государственная Дума рекомендовала Председателю Конституционного Суда выступить на заседании Думы с информацией о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, о рассмотрении обращений Государственной Думы и депутатов Государственной Думы, о соблюдении законодательно установленных сроков рассмотрения указанных обращений Конституционным Судом. Однако реакции на данное постановление со стороны Конституционного Суда не последовало (и это при том, что Государственная Дума в обращении отметила свое пожелание в части содержания послания Конституционного Суда).

Судебная власть в России возглавляется одновременно Верховным и Конституционным судами. Как результат, российская система подвержена противоречиям в правовых позициях.

В 1993 году Конституция РФ наделила Конституционный и Верховный Суд «властью», в том числе и властью на признание незаконными нормативных актов. Но так получилось, что власть этим двум инстанциям приходится делить самим, так как Конституция не дает четкого разграничения полномочий осуществления судебного нормоконтроля между судами. С этого момента и началась война за судебную власть.

Конституционный Суд РФ в постановлениях от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ» и от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в связи с запросом Верховного Суда РФ» по вопросу полномочий на признание нормативных актов незаконными и влекущими утрату ими юридической силы был однозначен – суды общей юрисдикции таким полномочиями Конституцией не наделяются. Правовой позиции Конституционного Суда РФ, состоящей в том, что только постановления Конституционного Суда РФ влекут утрату нормативным актом юридической силы, что равнозначно отмене данного акта законодателем, противостоит позиция Верховного Суда РФ, выраженная как в Постановлениях Пленума, так и в практике деятельности Верховного Суда РФ. Данное противоречие неоднократно отмечалось в юридической литературе (См. Бурков А.Л. Борьба за власть между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ: пострадают ли права человека. Гражданин и право. 2003. №2, 5. С. 33).

Год назад Конституционный Суд опубликовал Определение от 12 апреля 2018 г. № 865-О по запросу Верховного Суда о проверке конституционности положений АПК РФ, а также Закона о закупках товаров, Закона о третейских судах и Закона об арбитраже. В обоснование своей позиции ВС сослался на отсутствие единообразия в правоприменительной практике нижестоящих арбитражных судов при решении вопроса об отнесении споров, вытекающих из правоотношений, регулируемых положениями Закона о закупках товаров, работ, услуг, к компетенции третейских судов. Конституционный Суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению, указав, что такое толкование законов мог бы дать сам Верховный Суд РФ.

Такая позиция Конституционного Суда вызвала в юридическом сообществе удивление, так как вопрос, поднятый в запросе Судебной коллегией по экономическим спорам, является крайне актуальным и касается развития третейских судов, которые не так давно были подвергнуты очень серьезной перестройке и реформированию.

Юристы отмечают коллизии позиций высших судебных органов и по другим вопросам.

Падает авторитет постановлений и определений Конституционного Суда РФ. По состоянию на 12 апреля 2018 года Федеральным Собранием РФ не исполнено 28 постановлений Конституционного Суда РФ. Среди неисполненных постановлений принятые в предшествующие годы, начиная с 2008 года. Причина неисполнения – ненадлежащее качество этих постановлений, их неопределенность и противоречивость.

Как отмечает Е.А. Лукьянова, сложившаяся практика при любых обстоятельствах не может быть признана нормальной и обоснованной. Наиболее радикальным решением проблемы является внесение дополнений и изменений в закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", которые поставили бы барьер на пути самовольного присвоения Конституционным Судом полномочий других государственных органов и наделения самого себя несвойственными для конституционного правосудия функциями. Кроме того, давно назрела необходимость создания механизма, позволяющего корректировать вынесенные Конституционным Судом неправосудные решения. Если считать, что абсолютные истины исходят лишь от Бога, то ввести указанный механизм просто необходимо, ибо божественная природа происхождения Конституционного Суда в России пока не доказана.

Когда я рассказываю моим избирателям о сути деятельности Конституционного Суда РФ, у них возникает закономерный вопрос: «а зачем нам вообще этот Конституционный Суд и огромные затраты на его содержание?».

Думается, что наиболее радикальным решением было бы объединение Конституционного и Верховного суда РФ с созданием в Верховном Суде коллегии по конституционному правосудию.

На сегодня Конституционный Суд является органом судебной ветви власти в 89 государствах. Обычно такие суды проверяют конституционность законов, нормативно-правовых актов, международных договоров и контролируют судебные процедуры. Зарубежные примеры показывают, что само наличие конституционного суда в стране еще не является залогом цивилизованности и продвинутости в плане решения сложных политико-правовых вопросов. Так, суды работают, например, в Албании, Алжире, Анголе, Бахрейне, Эфиопии. Но эти страны вряд ли могут быть образцом. В постсоветских странах такие высшие судебные инстанции были созданы с целью следовать демократическим стандартам, но на практике вышло очередное копирование формы, а не содержания. Кстати, в Российской Федерации конституционные и уставные суды созданы лишь в 16 субъектах.

Другая модель действует в Великобритании, Индии, Китае, Дании, Нидерландах, Норвегии, США, Финляндии, Швейцарии, Швеции, Японии. Таких стран 104. В них конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции. Наиболее широко такой подход применен в США.

Предлагая реформировать Конституционный Суд, полагаю, что этим преобразования, конечно же, должен предшествовать тщательный научно-правовой анализ, а также парламентские слушания по этой проблеме.